统筹城乡发展，就是把城市和农村的经济与社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹解决。统筹城乡发展的实质是通过城乡产业融合，彻底打破城乡二元结构，不断增强城镇对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的格局。统筹城乡发展是实现全面、协调、可持续发展的必然要求，是坚持以人为本、促进人的全面发展的必然要求，是贯彻和落实科学发展观的一项重要内容。     
    重庆市统筹城乡综合改革的主要做法及面临的困难和问题

    一、破除传统的单一城市规划体系，推进城乡一体的规划管理体制改革。以经国务院批准的城乡总体规划为指导，创新规划思路，完善市、县、乡三级规划体系，提出产业发展、土地利用、城乡建设、环境保护“四规叠合”要求，在九龙坡、沙坪坝、南岸、垫江、梁平、武隆六区县试点。“四规叠合”一体规划，是发展规划工作贯彻落实科学发展观的重要体现，受到了国家发改委、建设部等中央部委的高度关注，进展良好。

    二、推进土地流转，多种形式开展规模化经营。积极探索推进土地流转的具体措施，在保证农民根本利益的前提下多渠道开展农业生产规模化经营；建立乡镇调解、区县仲裁、法院判决的农村土地承包服务和维权机制，保证农民权益在土地流转过程中不受侵害。2007年重庆市耕地规模经营面积比2006年增长39%，规模经营比例达到15%；在“一圈两翼”的一小时经济圈内，土地流转率达到19%。涪陵区桂楼食品股份有限公司以龙头企业﹢公司的模式，实行土地承包经营权入股，农民在保证土地入股每亩收入不低于800斤稻谷、现金入股年回报率不低于10%的前提下，还根据公司业绩参与利润二次分配，并获得每月数百元的务工收入。这为推动土地流转和促进农民增收，起到了示范引导作用。

    三、创新农村金融模式，扶持农村产业发展。贷款难历来是制约农村经济社会发展的“瓶颈”。在城乡统筹综合改革试点工作中，重庆市推行农户联保贷款、小额信用贷款等灵活多样的贷款方式，切实解决农民贷款问题。金融机构以国家级、市级产业化龙头企业为突破口，积极支持和培育农业产业化项目，推动形成公司﹢基地﹢农户的农业发展模式，有力支持了农业产业发展。

    四、初步建立城乡一体的公共服务和社会保障体系。探索在全市范围内实行社会保险关系跨地区转移；立足把农民市民化，建立符合农民工特点的养老、大病医疗和工伤保险制度，并初步解决了农民工家属进城后的医疗问题和子女上学问题；各级财政加大财政投入，妥善解决被征地农转非人员基本养老保险遗留问题；放宽农转非户籍条件，引导优秀农民工进城定居，并给予购房契税减免等优惠；建设农民工公寓，为进城务工农民创造较好居住环境；采取政府购买产品、学校提供资源、农民自主选择的办法，建立农村新生劳动力职教培训体系，提高农民工在城市生存的本领。

    五、推进行政管理体制改革，加强基层民主政治建设。分步实施涉及30多个部门的管理体制改革，建立大部门制；延伸示范区县劳动和社会保障局等部门职能，使其在劳动力就业服务方面覆盖城乡；推进规范化服务型政府建设，围绕政府职能转变，简化和规范行政审批。将党支部书记公推直选拓展至乡镇一级，构建在党的领导下，以政府管理为基础、村民自治为核心、社会组织广泛参与的多元化乡村治理机制。

    重庆市统筹城乡综合改革也面临困难和问题，即城乡协调发展的要素资源配置机制尚未形成，地方财力与改革试验的任务不相匹配，改革试验的政策环境不够宽松，改革试验的法制空间还不明确。    

    对城乡统筹综合改革路径的思考

    一、推进城乡规划一体化并强化其约束力。城乡统筹发展，城乡一体规划要先行。城乡统一布局，强化非城市建设区域的规划编制和开发建设管理工作，是合理利用土地，有序推进城乡协调发展的先导性工作。应改城市规划局为城乡规划局，扩大城乡规划的覆盖面，加大对乡镇和村级规划的落实力度。进一步探索完善产业发展、土地利用、城乡建设、环境保护“四规叠合”的编制方法，保障其效力。加强对规划执行情况的监督审查，建立健全违反城乡规划的惩处机制，切实形成城乡规划一体化新格局。

    二、探索农村土地流转与适度规模经营的多种形式。积极推进农村集体土地确权工作，在明晰农村土地产权、保护好农民合法权益的基础上，探索农村集体建设用地公开上市交易和农村土地承包经营权的流转抵押机制，盘活土地要素资源。加强土地流转中介服务，完善相应合同、登记、备案等制度，培育土地流转市场，推进农村土地承包纠纷仲裁试点。允许试验区试行农村集体建设用地减少与城市建设用地增加挂钩和耕地占补平衡的做法，耕地占补平衡应认真编制规划，严格按计划实施，切实有效保护耕地。建设用地指标应向重点镇、村倾斜，把城乡统筹发展与推进新型城镇化进程有机结合起来。积极培育农村经营主体，千方百计支持农业大户、农业合作社、龙头企业﹢基地﹢农户几种模式共同发展，加快推进农业产业化经营，促进传统农业向现代农业转变。

    三、合理调整国民收入分配格局，形成覆盖城乡的公共财政体系。继续推动公共财政向农村转移支付，坚持适度调整存量，重点倾斜增量，切实把基础设施建设投入的重点由城市转向农村。加大公共财政对农村普通教育、职业培训和农技推广的支持力度。积极探索财税体制改革，允许试验区探索体现地区差别、产业差别、环境保护补偿的公共财政政策，同时整合使用涉农资金，强化区县、乡镇财政，增强基层统筹城乡发展的实力；探索符合科学发展观要求的农村土地征收出让金分成办法，解决农村社会保障资金匮乏问题。将城市维护建设税的征收使用范围扩大到农村，探索建立农村地区公共设施建设维护的制度性资金渠道。

    四、推进农村投融资体制改革，探索农业保险制度建设。设立统筹城乡产业投资基金，为现代农业发展和城乡基础设施建设筹集资金。建立区域性非上市公司股权柜台交易市场和林木产权交易市场，盘活农村资产。争取银监会同意重庆市商业银行跨区经营和上市融资，吸纳城乡统筹改革资金。设立各类农副产品期货交易，使农民和农业企业实现套期保值，抵御市场风险。在农村金融市场引入竞争机制，开展村镇银行、农村信贷公司、农村资金互助社及小额信贷组织试点，解决农民融资难问题。发挥小城镇建设投资公司等市场运作投融资平台的作用，建立和培育土地质押担保中介机构。逐步构建农民土地质押的风险分摊机制，形成多元化融资渠道。开展农业保险试点，率先在重庆市建立农业保险机构，为农业和农村经济发展创造更好的条件。

    五、加快职能转变，构建城乡一体的行政管理体制。加快推进行政管理体制改革，减少行政机构，设置综合运行部门，分别整合市、区县政府管理部门，构建精简高效、规范运转的行政机构体系；将政府社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸，建立适应城乡一体发展的行政管理体制。以村为载体，探索建立农村集体资产股份制管理形式和灵活多样的公共服务实现形式，增强集体凝聚力。加强农村民主政治建设，建设新型农民社区，稳妥推进居村委会改革，扶持和培育社区自治组织，完善基层自治机制。

    六、允许大胆试验，为城乡统筹综合改革创造宽松环境。城乡统筹综合改革是破解城乡二元经济结构的伟大试验，没有现成的路可走，必须大胆探索。为改革试验的顺利推进，国家应允许试验区在坚持基本法律制度、有效保护土地资源的前提下，勇于探索，赋予试验区局部封闭运行的权限，为改革试验创造宽松环境。同时密切关注各项具体措施，及时总结指导，鼓励实验区为全国开展城乡统筹改革试点创造经验。（李景耀/重庆市九龙坡区纪委书记）

    来源： 学习时报