2008年5月17日，中国土地学会、中国城市规划学会在京共同举办“城乡统筹与‘两规’协调”小型高层论坛。来自国务院发展研究中心、中国土地勘测规划院、中国城市规划设计研究院、北京大学、中国人民大学以及浙江、广东、江苏、武汉、青岛的30多名长期从事城市规划与土地利用规划的专家学者，在一起共同分析了土地利用总体规划和城市(乡)规划（以下简称“两规”）的异同点，探索实现“两规”相协调的途径与方法。现将主要观点综述如下。
一、“两规”协调存在的主要问题
专家们认为，土地利用总体规划与城市(乡)规划在许多国家是一个规划，但在目前的中国，却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。“两规”在规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面都存在差异，给“两规”的协调与衔接造成了一定困难。具体表现在以下几个方面：
（一）“两规”的法律授权不同
土地利用总体规划的法律地位由《土地管理法》确定，国土资源部主管。城市(乡)规划的法律地位由《城乡规划法》确定，住房与城乡建设部主管。从规划范围来看，土地利用总体规划是对整个行政辖区的土地进行规划的，而城市(乡)规划过去只是研究建成区，虽然新的《城乡规划法》要求城乡规划覆盖到乡，但许多地方实际上没有做到。
（二）“两规”的技术标准不同
1、基础数据来源不同。土地利用总体规划采用的基础数据是国土资源部门历年的土地变更调查数据，是经国土资源部审定后的一套具有权威性和延续性的数据，而城乡规划的基础数据来源于建设部门的统计。
2、用地分类标准和统计口径不同。从用地标准看，近几年来，土地利用总体规划采用的土地分类标准依据是2002年实施的《全国土地分类》（过渡期间适用），土地分为建设用地、农用地和未利用地3个一级类、15个二级类、71个三级类。而城市(乡)规划采用的土地分类标准依据是1991年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》，该标准将城市用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地10大类用地，除了最后一类是非城市建设用地外，前9类都是城市建设用地。
“两规”的统计口径也存在不同。例如，土地利用总体规划将城镇建设用地和独立工矿用地分别单列，而城市(乡)规划的城镇用地包括了城镇建成区以及建成区外的独立工矿用地。对于城市外围线型工程以及道路两侧的防护绿带，城市(乡)规划完全统计为城市建设用地，并把农村居民点住宅前后的坑塘水面和小菜园统计为村镇住宅用地，而土地利用总体规划则根据土地利用现状将这些土地统计为非建设用地。
（三）“两规”的目标、侧重点不同
土地利用总体规划是多目标的规划，在整个行政辖区内进行用地平衡，同时关注耕地保护、生态保护和城乡建设问题，因此在目标制定时是通过土地资源供给来制约和引导需求的。城市(乡)规划目标则相对比较单一，重点关注建设用地需求，更多的是由需求确定用地规模和布局。
另外，两个规划的侧重点也不同。土地利用总体规划重在土地资源的调控和配置，强调用地总量控制和用途管制，是保护资源兼顾保障发展。城市(乡)规划指导区域性城乡建设，重在控制城镇的空间布局，侧重保障发展。
（四）“两规”管理的方式不同
1、工作方法不同。土地利用总体规划强调总体布局，自上而下逐级落实，要求下级规划要严格按照上级规划分配的指标进行编制，而城市(乡)规划的上级规划对下级规划控制较弱。
2、审批的层级不同。按照目前的法律规定，市县乡镇的土地利用总体规划是由省政府审批，而城市(乡)规划则是分级审批的。相对来说，省以上政府及部门保护土地资源的意识会强一些，而由于市县政府发展经济的压力较大，因此在一般情况下，市县政府在审批县城、镇总体规划时，对控制建设用地规模这个问题放得比较松。而且市县政府在审批乡镇总体规划时，又缺乏总量把握，乡镇建设用地规模加在一起总量失控的情况比较普遍。
3、实施管理的手段不同。土地利用总体规划主要是通过年度用地计划、年度统计和规划实施评估等手段进行管理的，而新的《城乡规划法》虽然规定了城市(乡)规划的编制机关应当组织有关专家对规划实施情况进行评估，但目前地方对这项工作还是流于形式。
二、专家对促进“两规”协调的建议
(一)“两规”衔接是有基础的
有专家认为，虽然“两规”存在上述多个方面的不同，这给“两规”协调带来一定困难，但是也应当看到，“两规”衔接是有基础的。在管辖范围、业务关系、技术标准、工作程序等方面，“两规”有着密切的联系。“两规”也是同根同源的，基本理念和理论体系在很多方面也是一致的，有相同的研究主体，都是空间规划，都是研究以土地利用为核心的空间资源的有效配置，因此，两个规划从根本上看是可以统一起来的。同时，两个规划也必须统一，因为都是政府编制的，如果相互矛盾，会降低老百姓对政府的信任度。
有专家认为，无论是土地利用总体规划、区域规划、还是城乡规划，核心都是分配开发权。开发权是土地所有者获得因土地用途变更或强度变更所带来的经济收益的权利。农业用地变为工业用地或者变为居住用地，这是用途变更；容积率、建筑密度变化是强度变更。规划配置开发权后，获得高开发权的地区要对被限制了开发权的地区进行补偿，补偿的方式可以是公共物品供给或者财政补贴。例如，当一个村的农民被征地了，获得了补偿，另外一个村的农民也应该享有补偿，因为该村的农民牺牲了发展的权利才有他人的开发和经济增长。所有规划都是确定土地开发权的，区域规划在大致范围内确定到底哪个地区更应该享有开发权；土地利用总体规划管制土地的用途，明确哪块地将来作为工业用地、商业用地还是居住用地；控规就是确定开发强度，到底是1倍容积率还是3倍容积率。从区域规划到土地利用总体规划到控规，一系列规划导致的结果就是在土地开发权许可基础之上的土地开发的实现。因此，“两规”不应该是矛盾的。
(二)具体建议
针对目前两个规划的现状，对如何做好衔接工作，专家们提出了以下具体建议：
1、形成“两规”互认制度。土地利用总体规划主要关心建设用地“有多少”的问题，而城市(乡)规划主要关心建设用地“放哪里”的问题，这两种关心都是需要的，因此，应形成“两规”互认制度。一方面城市(乡)规划不得突破土地利用总体规划中的建设用地指标，另一方面也要强化城市(乡)规划的指标，不要随意进行腾挪，不然会对整个城镇体系带来很大影响。“两规”应尽可能形成合力而不是分力。
2、统一用地分类标准，建立年度基础数据统计制度。国土资源部门每年的土地变更调查数据是动态数据，并且全覆盖，两个规划都应该用，甚至其他规划也应该用。还有专家认为，应修编城市(乡)规划土地利用分类标准，分类必须是全行政辖区土地的全覆盖，与土地规划的分类相一致。
3、明确“两规”保护的底线。应确定“两规”都必须确保的内容，在适应发展变化的同时，守住“两规”保护的底线。建议将土地利用总体规划中的基本农田保护区和城市(乡)规划中的“禁建区”作为“两规”的共同底线，建设选址应避开这些区域。
4、市县级土地利用总体规划要进行分区，设定分区管制规则，与同级的城市(乡)规划分区以及主体功能区规划相协调。
5、完善规划编制和管理体制。不能就规划论规划，必须从整体上去把握规划工作发展的方向，统筹研究和推动规划编制改革和规划管理体制机制改革，以保障规划编制改革成果得到有效实施。
6、将“两规”协调报告列为两个规划必备的前期专题研究报告，作为国土资源部门和建设部门督察的依 据。
7、建立部门联合工作机制。鉴于目前两个规划分属建设部门与国土资源部门两个行政部门的体制现状，建立两个行政部门联合工作机制对“两规”的协调就显得极为重要，同时，还应为“两规”衔接提供技术支撑，与其他相关部门联合开展各类专项规划。
8、建立每5年进行一次规划实施评价的制度。无论城市(乡)规划还是土地利用总体规划，都要与经济社会发展规划相协调。经济社会发展规划期是5年，所以“两规”就应该每5年评价一次自己的实施情况，根据实际情况做出一些相应的调整。
三、实现“两规”衔接的地方经验
（一）浙江经验
为了推动“两规”衔接，浙江省从2004年开始着手探索“两规”衔接的机制和路径。归结起来是：
1、构建统一的衔接平台
作法是通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”，并将其作为“两规”衔接的基本平台，实现了“四统一”：一是统一建设用地统计范围。以县市行政区域作为统计范围，对县市域建设用地总规模进行统一核算；二是统一规划基础图件。用2005年的土地变更调查图和最新遥感图叠加，形成县市域总体规划现状基础图件；三是统一规划用地分类。建设用地以城市总体规划的用地分类标准为主，非建设用地以土地利用总体规划的分类标准为主，经整合形成城乡统一的用地分类标准；四是城市总体规划与土地利用总体规划统一由省政府审批。县市域总体规划由省政府审批，乡镇的总体规划无权改变县市域总体规划确定的建设用地规模和总体布局，实现了城市总体规划与土地利用总体规划审批层级的统一。
2、建立“两规”衔接报告制度
要求每个县市编制总体规划时必须同步编制《“两规”衔接报告》，并与规划成果一并上报审批。“两规”衔接坚持“总量平衡、分步衔接，侧重近期、留有余地”的原则。所谓总量平衡，就是按照资源环境容量和耕地占补平衡的要求确定建设用地控制规模；分步衔接，就是按照占一补一的要求，实现近期、远期的滚动平衡；侧重近期，就是在实现总量平衡的前提下优先保障近期的建设空间；留有余地就是指在落实上级确定的建设用地规模的基础上，在规划建设用地周围划定一定的弹性增长空间（在土地利用总体规划中划为一般耕地），以安排今后通过农村建设用地复垦增加的建设用地指标。
3、完善规划审查制度
建立县市建设用地规模前置审查制度，即在县市域总体规划纲要审查前，先审查“两规”衔接报告，确定建设用地总规模。县市建设用地总规模核定采用“两部三级联审制”。衔接思路是纵向调控，横向平衡；上下对接，层层落实。
4、探索规划实施保障制度
为了避免规划难以得到有效实施等问题，浙江省以县市域总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，着力健全和完善城乡规划编制体系、城乡规划监管体系和城乡规划法规标准体系。按规划改革路线图，浙江省近几年着力探索了以下实施保障制度：一是以控规备案为载体建立建设用地边界管理制度；二是健全建设项目选址分级规划管理制度；三是建立以“阳光规划”为核心的社会监督制度；四是建立城乡规划督察员制度；五是以分片设立规划管理所为重点健全规划管理体制。
（二）武汉经验
1、“两规”编制单位合署办公。武汉实行了10多年的“两规”编制单位合署办公，这为“两规”的协调奠定了体制基础。
2、一体化的基础研究平台。武汉“两规”使用一张图，对城市建成区进行统一界定，基础数据和规划期限统一；对人口、经济等发展目标进行的研究，其成果相互对接。
3、空间布局协调。土地利用总体规划分区首先全面落实各业用地需求，优先划定不得随意占用的基本农田和湿地等；在此基础上，城乡规划进行试布局，然后反馈给土地利用总体规划，进行规模校核；经过多轮协调，最后形成指标有保障的空间布局。同时，为弥补预测的不足，土地利用总体规划划出弹性管理区，在这个区域内预留了建设用地空间，但不安排建设用地指标，指标来自于对原规划区内建设用地的核减和城乡建设用地增减挂钩。
4、建设规模协调。土地利用总体规划修编对建设用地分类进行适当调整，把建设用地分为六大类，包括城市、建制镇、独立工矿、农村居民点、交通用地和水利用地。连片发展区域纳入建制镇用地范围，用地指标略为增加。交通、水利用地规模与行业部门对接，农村居民点用地规模由土地利用总体规划确定，与城乡规划的人均控制指标衔接。
5、规划实施衔接。划出弹性管理区，明确弹性管理区要求。当城镇发展方向改变时，布局调整只能落在弹性管理区内。通过法定审批程序编制所在区域的土地利用总体规划调整方案，随项目上报审批，但建设用地总规模不得突破规划控制目标。另外，在规划修编中对线性工程等项目留出一定弹性指标，在项目申报时视为符合规划。
（三）广东经验
广东的经验是在各级区域推行城乡总体规划，并建立配套制度。城乡总体规划的核心内容有四个方面：
一是优先划定区域绿地。区域绿地是指那些永久不得建设的生态用地,包括生态保护区、优质连片农田、农田保护区、海洋湿地等。优先划定是要确保这些绿地不被占用。这体现了规划思路的转变，从控制可建设用地规模转变为只关注不可建设用地的规模。
二是分配发展机会。规划中划定重要的产业聚集区和城市功能区，确定一些重大的产业和重大的城市功能布点。制定引导方案，引导重要产业、城市功能落位在划定的区域。
三是公共服务设施均等化。城乡公共服务是均等的，在规划中安排好公共服务设施，保证农村和农民的利益，达到工业反哺农业，城市反哺农村的目的。
四是建立新的交通体系。规划以大运量公共交通作为重要内容的新的交通体系。目前，广东的城际轨道交通规划，已由珠三角内部做到了外围地区，使区域城乡能够统筹起来。
广东省还建立起配套制度以保障城乡总体规划得到落实：
一是分级管制制度。一级管制区包括区域绿地和区域交通走廊，由省政府直接管理。区域绿地包括基本农田保护区、环境保护区、海洋保护区等，而交通走廊引导用地方向，而且需要跨市域、跨部门协调，都属于整体规划框架、整体利益范畴，所以由省政府直管。二级管制、三级管制落到市县一级，只要国家整体框架、整体利益不受损害，鼓励地方自己去发展。
二是联席会议制度。无论省域规划还是市域规划，都需要通过联席会议审批。目前，广东省正在建立空间决策信息平台，计划把所有国土资源信息、规划信息合为一体，让所有城市和所有部门共享。空间决策信息平台一旦建成，将大大提高联席会议审批的质量和效率。
三是建设项目选址评估。由于所有的规划最后都要落实到项目上，所有项目都要落实到选址上，所以，所有的选址都需要经过统一规划。目前，广东的选址评估都在省一级，今后市一级也要建立建设项目选址评估。
专家们认为，地方上的经验对“两规”协调很有启发。他们在实际工作中突破部门分割，在省政府的协调下，按照产业布局的要求解决两个规划的衔接问题，并且通过“两规”的协调促进城乡统筹发展，落实科学发展观。因此，“两规”协调不仅仅是两个规划的具体操作问题，实际上反映了发展的模式问题。
四、新农村建设问题
因为本次论坛的主题涉及到城乡统筹，因此，不少与会专家从城乡统筹的角度谈到了新农村建设问题。专家们认为，目前新农村建设存在许多问题。目前许多地方的新农村建设忽视了农村发展本身的特点，忽视了农村对整个社会发展的功能，而是在用城市化的模式安排农村发展。其实，农村的基础设施可以城镇化，但不能把农村整体建成城市。社会的和谐发展需要农村，新农村建设的目标不应该是消灭农村。目前，新农村建设的主体是政府，但政府又没有足够的资金搞新农村建设，于是去寻求市场投资。由于农村建设用地布局分散，没有规模形不成效益，所以许多地方开发商是不愿意去投资的。开发商愿意投资的地方，是因为在这些地方他们能够获取到足够的利润。许多新农村居民点，因为不适应农民的生产方式和生活习惯，农民不愿意去住，而最终沦为了小产权房。因此，专家们认为新农村建设应由农民自己去完成。有专家认为，政府要注意从产权角度去解决城乡统筹问题，如征用集体土地要给与足够的补偿，集体非农建设用地集中后节约出来的土地，一定要有农民的股份。
作者：许坚 祈帆 蔡玉梅 来源：
中国土地学会网站
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